劉幸義 Shing-I LIU

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法治國家的意義

本文於二十多年前刊登在首都早報,回顧台灣邁向法治國家,一路走來顛顛簸簸。法治思想並不是為了要求人民遵守法律而產生,而是反過來,為了要求公權力保障人民而產生。現代法治國家的主要任務在於尊重人類尊嚴並保障由此而衍生的基本權利與自由。以此思想為出發點,進一步構想各種法治原則,設計國家組織與制度,防止與避免個人或一群人利用行政、司法與立法公權力侵害國民。 法治國家的意義                      首都早報  一九九○年一月三日   我們在日常生活中可能會注意到,報紙與其他大眾傳播媒體經常提到「法治」,尤其行政、司法機關一再強調「法治」的重要性與實施「法治」的決心。但大多欠缺進一步明確的說明,「法治」到底是什麼?更精確的說:「法治國家」具體的要求與禁止事項到底是什麼?   本文由人類群居為出發點,談國家及其權力的行使,並由此而產生法治國家的思想,接著說明法治國家觀念的演變,最後闡明現代實質法治國的意義,期盼國人,尤其公權力執行人,對「法治」能有正確的認識。至於法治國家內的各項基本原則容後文逐一述明。 一、群居與權力的產生   人類天生是否具有群性,自古以來,一直是許多思想家、法學家所爭論不休的問題。例如古希臘 Aristoteles(西元前 384-322)認為人類因具有合群的天性,是政治動物。荀子(西元前四 ─ 三世紀)認為群居是必須的。   如果我們從外在條件來看,人類為求生存與過較好且有保障的生活,因而必須組織為團體,共同過群居的生活。由男女組成家庭,進而形成宗族、社會,由小而大;並發展成為國家。人類群居生活乃長久以來不爭之事實。在各種共同生活的組織形態中,國家為最確切有效、有保障的群居生活方式,亦為較完備的政治組織。   只要過團體的生活,就會出現權力的現象。當國家形成之後,國家的權力極明顯地比任何其他團體與任何個人更強。若非如此,則國家有陷於無政府狀態與崩潰的危險。團體生活中的權力,尤其最高的權力,其本身就具有危險性,因為在人類共同生活的歷史經驗上,從未有可能完全排除濫用權力的危害。   英國 Lord Acton(1843-1902)認為「權力使人腐化,絕對權力使人加倍腐化」。Jacob Burckhardt(1818-1897)甚至說過:「權力本身是醜陋的,無論任何人行使它都一樣」。至少我們可以說,權力具有危險性;而在共同生活中,國家是集中權力的機關。為了避免,或者至少減低國家權力對人民造成侵害,就產生法治國家的觀念。 二、早期的法治國思想   「法治國」用語最早是在十八世紀末、十九世紀初出現。但法治國概念則更久遠,早在古代就已經有人提出法治國的觀念。Aristoteles 曾說:「我們不要由一人在上統治我們,而是要法律精神統治我們」。Sophokles(歿於西元前 406 年)在悲劇 "Antigone" 中也指出,統治者立於法律之下,當他蔑視法律時,將受神罰。   先秦法家也主張法治,但此之法治意謂統治者以法律來治理人民,統治者本身則立於法律之上。儒家雖未如法家一樣強調法治,但對於權力的界限已經注意到且提出主張,例如孟子,認為統治者的權力並非是恣意的,統治權的正當性基礎在於仁德與治國能力。   在歐洲中古世紀的思想,權力也不是絕對的、毫無限制的。統治者受神的、道德的秩序以及古老的好法律(das gute alte Recht)所拘束。古老的好法律是由統治者去發現,但並不是由他所創造。基於歐洲中古世紀這種法律見解,當時並不需要用文字對個人的基本權利明示地記載確定,以確保其法治。   當國家長久由社會以及由「法」律解放,並且成為主權體(亦即中古世紀末大多數的歐洲國家)之後,才產生條文列舉方式的現代意義基本人權與國民權。此時期實證論占優勢,認為「法」律的內容就是國家掌權者以制定法形式所表達的意志,除此之外並無其他任何事物。因此,制定法之整體就是「法」律。國家成立之前並沒有「法」律存在,也沒有任何「法」律立於國家之上或者可以對抗國家。 三、主權國家的權力   談到主權國家時,經常被提及的有二人:意大利 Machiavelli(1469-1527)與法國 Jean Bodin(1530-1596)。現代主權概念回溯到 Bodin 的見解,他認為主權相對於臣民而言,係最高的、獨立於法律之外的權力。它在權力、任務與時間方面是無限制的。   Machiavelli 在「君王論」書中提倡並護衛極權專制主義。專制國王既不受國家法律,也不受神、自然法所拘束。甚至也不受道德拘束:「君王必須只注意勝利並維持國家存在,其方法一直是受尊敬的...人們必須知道有二種戰鬥方式:道德的與武力的...第一種方式通常是不夠的,因此也必須使用第二種方式。對於君王而言,因此必須能夠有時扮演人,有時扮演掠食動物。」   Machiavelli 的敘述反映當時意大利北部城邦的狀況。他不只記述這些弊端,甚而把它主張為政治原則。在這種主張之下,激發建立主權國家,然而人民的權利與自由並未受到保障。針對專制國家的弊害,引發法治的要求。就法治國家發展過程而言,可由形式與實質兩方面加以觀察。 四、形式法治國家   「法治國」用語源自十八世紀。它首先在國家目的學說中被使用,其主張為,國家的權力必須僅限於用在維持法律秩序。十九世紀的科學給法治國名稱一個新的意義內容。法治國概念不再於只是描述國家目的,同時也包括國家組織。此時國家學說的法治國是,在法律上確定國家作用力的軌跡與界限以及國民的自由領域,而且國家本身也要受自己所公布的法律拘束。因此,法治國是專制國(警察國)的相反詞。專制國(警察國)的國家權力是全能的而且絕不受法律拘束。   此時期的法治國家觀念,主張用法律約束、限制公權力,以免侵害人民權益。在制度上,出現三權分立、法律實證論、依法行政、行政訴訟管轄等;行政機關就像司法機關一樣,嚴格受法律拘束。由純形式觀察,法治意指國家的每一項行為都必須有憲法或其他法律為根據。   在此種形式法治國家中,法律只是指制定法而言,只是以制定法的形式存在;換句話說,在社會生活中具有實在性的規範只有制定法而已,不包括獨立於制定法之外的法(律),此種國家亦稱為制定法國家。   基於歷史經驗,人們瞭解,法治國概念曾有過極狹隘且形式化的意義:法治國是以制定法治理的國家。制定法與立法者是全智全能的,在此方面與 Machiavelli 所主張的君王相當類似。   另外須一提的是,十七、十八世紀啟蒙自然法以及 Immanuel Kant(1724-1804)義務學說的回響是如此大,以至於實證論的陰暗面一直到很久以後才被看清,且是如此地令人震驚地覺醒,形式法治也可以被獨裁或極權政府所運用,更加鞏固其政權。因此,二次大戰以後就發展出另一個不同的法治國家觀念。 五、今日法治國家的意義   今天所稱的「法治國」是什麼?是否指有法律的國家?若是,則所有的國家都是法治國;因為對於國民的群居共同生活,沒有任何國家能夠沒有制定法規則。此種法治國的定義是無意義的,因為它除了涵蓋「國家」意義之外,並無任何其他內容。唯有在某一政治共同體中,法律扮演一十分特別的角色時,才有可能論及「法治國」可言。並非只因為有法律規範,國家就成為法治國家。   另一方面,我們也發現,採取不同政治、法律見解的人,對於「法治國」有不同的看法;而且某一法治國概念可能正好否定另一法治國概念。法治國概念,在學說上有封建的、自由民主的、法西斯的、國家社會主義(納粹)的、專制獨裁的法治國家。例如依 Carl Schmitt(1888-1916)「國家社會主義與法治國」一文中的見解,「國家社會主義的國家毫無疑問是法治國」。   此外,不同國家也有不同的法治國概念。在一個多元化的國家與社會秩序中,對「法治國」的看法可能有不同的結論,然而追求一個合理的、有保障的法治國本身就是值得肯定的。 六、實質法治國家   1. 十九世紀的法治國概念是實證論的產物,僅具純形式性質,國家權力僅行政與司法二方面受制定法拘束,立法方面則沒有法(律)上的限制。形式法治國雖保障人民的自由、權利免受國家行為以違反法律的方式加以侵害,然而沒有保障自由、權利免受「不法之制定法」的侵害。   直接經歷極權的武力統治與國家「制定法上之不法」以後,二十世紀的法治國概念藉承認超實證的基本價值而具有新的實質內容。法治意謂,國家的行為應儘可能追求最大的正義,於此稱之為「正義國家」。   國家所有的權力,包括立法權在內,受一般法(律)原理、原則拘束;國家權力必須尊重與保障人類尊嚴。此要求係一種價值判斷,被做為整體法律秩序的最高憲政原則。人類尊嚴乃在所有的國家立法之前即已存在,由此焦點為出發點,使整體法律秩序中的所有法律成為一道德價值體系內的構成部份。   2. 我們發現行政與司法機關談到「法治」時,通常只是強調人民要守法。同樣地,如果我們翻閱四十年來有關法治的中文論著,會發現,作者也是一再強調人民要守法。當然,人民守法是正確的,也是必須的。有法而不守,國必亂。但是,如上述,若我們進一步去瞭解現代法治國家產生的緣由,就知道,只有強調人民守法並不切中今日法治國家的意義。   中國古代法家商鞅、韓非等人就曾強調人民要守法,二十世紀初納粹與法西斯政權也強調法治守法,不過其目的在於鞏固君權或個人獨裁,人民只不過是達到某目的的工具而已。在獨裁或極權國家中,許多裁判只能稱之為司法犯罪。刑事法庭成為恐怖政治的工具,用來對付政治反對者、異議分子或單純用來嚇阻一般犯罪。獨裁或極權政府扭曲法律秩序,司法謀殺就是把匕首藏在司法的外衣之後。   3. 依現代學說,法治國的意義是,為國民自由生活之利益,權力之運作必須受實證法拘束;而且實證法內容須符合超實證道德價值體係的最低要求。為瞭解憲政國家制度結構,必須知道法治國概念與權力國或不法國概念,二者是相對立的。無論公權力執行者或一般人民,對於國家法律必須進一步去思考、審查它的內容,不應再局限於「法律就是法律」的極端法律實證論的思想。   例如就司法而言,若「依法審判」的「法」僅指制定法時,則當法律(制定法)內容違反憲法侵害人民基本權利與自由,或因而成為政治權力工具時,法官「依法審判」反而使他自己成為創造與執行不義的「共犯」之一,也使他成為政治工具。如果一個法治國家強迫法官必須依照「不法之法」審判,則自身陷於自相矛盾。   歸結而言,法治思想並不是為了要求人民遵守法律而產生,而是反過來,為了要求公權力保障人民而產生。因此,對公權力的結構與行使有所規劃與限制。現代法治國家的主要任務在於尊重人類尊嚴並保障由此而衍生的基本權利與自由。以此思想為出發點,進一步構想各種法治原則,設計國家組織與制度,防止與避免個人或一群人利用行政、司法與立法公權力侵害國民。
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