劉幸義 Shing-I LIU

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議會的言論免責權與限制追訴權

這是一篇二十多年前寫的短文,迄今仍有素質相當低的立法委員繼續在立法院濫用言論免責權,使國會成為國家亂源之一。我自己 2007 年為大法官被提名人時,在立法院也深受其害,被躲在言論免責權背後的立法委員吳育生誹謗及公然侮辱。可參見本部落格「著作目錄」項下的相關資料。 議會的言論免責權與限制追訴權                  中國時報  一九八八年四月二十六日 最近中央與地方議會出現較激烈的抗爭,議員在議會中的言行是否會構成犯罪並受刑事追訴,成為眾說紛紜的課題。在現行制度中,議會的特權有二,其一為限制追訴權(憲法第三十三、七十四、一○二條),其二為言論表決免責權(憲法第三十二、七十三、一○一條)。 一、限制追訴權的目的 憲法上所規定議會的特權需要由歷史上的發展去了解其意義。在以前歐洲君主國家內,限制追訴是用來保護當時新出現的國會,以對抗行政權經常有意、有目的的追訴。限制追訴權的任務,係行政與立法兩權分立之間存有緊張的關係,在立法權相對於強勢的行政權下,用來保護國會的。 由此可知,限制追訴是議會的特權,而不是議員個人的一項權利。因此,議員有犯罪嫌疑時,無權自己放棄限制追訴,也不得要求議會不要放棄。議會表決時,涉案議員不得參與表決。限制追訴權的意義,在於保護議會的尊嚴與功能。 二、限制追訴權的內涵 對於重大的政治爭論,較積極的議員可能很容易爆發出過分強硬或不當的言詞或動作;尤其當行政主管只對上級長官負責,而不必或無從對民意或民意代表負責時,更容易發生此種情形。這也可能是議員對行政顢頇且議會無力感的一種表達。 在此,限制追訴權為議會運作功能的利益,提供暫時性的保護。它並非排除實體刑法的效力,並非使議員不負刑事責任,而只是一種限制的(現行犯除外)、附條件的(議會許可追訴)且附期間的(至任期屆滿)刑事訴訟程序障礙。消滅時效因議會不許可追訴而停止(刑法第八三條),絕大多數的犯罪行為不會在限制追訴期間內罹時效而使追訴權消滅。任期屆滿後,對議員個人仍然得直接起訴。 三、言論免責權的特色 與限制追訴權不同,言論表決免責權是指議員職務行為的免責性。議員在會內所發表的言論與表決,對外不負責,在此所指的是永久性的排除刑事責任(民事與行政法違警責任亦同)。 此特權的理由係源於刑法以外的性質,目的是要保護議會的言論與表決自由。在利益衡量上,民意代表無阻礙地行使職權比貫澈刑法還重要。上述的限制追訴權可由議會放棄,言論表決免責權則不同,不但議員個人不能放棄,議會也不得放棄。議員在會內的言論,於任期屆滿後,也不需負責。 此外,言論表決免責權係個人的排除刑罰事由,排除特定行為(僅限言論與表決)依其相關構成要件的可罰性。它屬於不法與罪責之外的另一層面問題。不具議員身分而共同參與議員行為的人,例如議會職員或警衛跟著起鬨罵人,其行為仍然會構成犯罪,仍負共犯的責任。 四、現行法之檢討改進 1.現行憲法對限制追訴權的規定,使用「不得逮捕或拘禁」用語。由此字義,其適用範圍僅限於議員個人的人身自由。如前所述,此特權並非議員個人之權利,而是屬於議會,目的在保護議會功能,維護權力分立,因此應修改為「不得追訴或逮捕」,包括偵查、起訴與審判在內比較適當。 在修法(憲法或刑事訴訟法)之前,可循大法官會議「解釋」之途徑,以不成文憲法方式填補此漏洞,避免檢察機關或警察未得議會許可,到議會行使搜索與扣押強制處分或其他影響議會運作的行為。 2.關於議員在會議時侮辱他人的行為是否不負刑事責任,各國規定不盡相同、西德憲法第四十六條第一項中,把誹謗排除在免責權之外,至於一般性侮辱仍然免責。瑞士對於侮辱行為,則參、眾兩院各依其議事規則(分別為第五十九條與第四十八條),主席得停止議員發言,有異議則不經討論,直接由議會表決。就保障議會功能以及此類事件發生的背景原因觀察,似應由議會內部秩序規則處理比較適當。 此外,我國分中央與地方政府,與之相對應的則有國會與地方議會。就性質而言,國會與地方議會並無不同,二者均是權力分立原理下的制度,議會有制衡功能以及形成民意、政治意思功能。對地方議會的保障,在地方自治法規依憲法對國會保障情形明確規定議員免責權與限制追訴權制定公布之前,應先變更大法官會議六九釋一六五號解釋,以資補救。 3.最後,有關議員,尤其是國會議員免責權可能產生的重大缺失問題。行政人員的行政行為違法,可能構成瀆職罪;法官司法違法,可能成立枉法裁判罪;議員的立法行為則不負任何法律責任,而進入政治責任的層次。 對違憲立法與修法,固然可由大法官會議宣布無效,或由人民行使罷免權後再選出新的議員,這是消極性、迂迴複雜的方式。較積極且完整性的方法,應由人民直接行使創制複決權(憲法第十七、一三六條),以便對議員集體濫用立法權與免責權有預防或救濟的可能性。
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