劉幸義 Shing-I LIU

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公民投票的意義與法理基礎

公民投票的意義與法理基礎 〔歷史回顧〕 看此標題的第一個反應,很可能是「這是理所當然」、「今天居然還在談這個題目」。這篇算是歷史文獻,二十多年前的台灣,當年的執政黨透過各種途徑,且包括部長、院長級人物,以各式各樣的理由反對公民投票。反觀 2010 年的今天,對於重大議題,例如與中國簽署 ECFA 爭議,執政者還是抗拒公民投票。一個向來抗拒公民投票的政黨,仍然可以經由選舉得到政治權力,台灣的實質民主尚有一段遙遠的路要走。 公民投票的意義與法理基礎 民眾日報  1991 年 06 月 02 日                                劉幸義 最近幾年,自決與公民投票成為相當熱門的政治訴求與話題,但其意義內容有時卻不十分明確,以致於贊成與反對者各說各話,找不到爭論點的交集。本文旨在釐清公民表決、公民投票與自決的意義,希望藉此能使以後有關這些方面的討論,不會因雙方不知彼此的定義不同,爭得面紅耳赤,卻又徒勞無功。 一、公民表決的意義 首先,公民表決意思是說,公共事務由公民來決定。表決的方式有投票、舉手、起立等。公民投票的意義是說,公共事務由公民以投票的方式來決定,屬於公民表決的一種。然而我們在憲法學論著內,公民投票經常被當做公民複決的同義字使用;另外,在國際法論著內,公民投票則經常被當做公民自決的同義字使用。 由於使用名詞及其意義內容的不同,造成觀念上的混淆與溝通上的困難。最明顯的例子就是,有些人聽到公民投票,立即有強烈的反感或疑懼。事實上,公民投票早就在實際政治活動中實行,例如選舉民意代表與縣市長,即是以公民投票的方式進行。憲法第十七條規定,人民有選舉、罷免、創制及複決之權。行使這些參政權都可採用公民投票的方式。 二、公民投票的根據 公民投票的主要法理根據有民主與自決二項。民主是說主權在民。由主權在民可知人民是國家主人,並由此推論出,國家的公共事務由人民自己來決定。今天的民主政治依照是否由人民自己決定政治事務,可區分為直接民主與間接民主二種制度。議會政治就是屬於後者。在民主國家,無論是實施直接民主政治或間接民主的議會政治,國家意志都是來自民意。 當人民不自己直接決定公共事務時,藉選舉的途徑,由人民決定何種公權力交付給何人去行使。在此意義下,一方面,議員與行政決策首長必須有民意為基礎,其職位才具有正當性,亦即統治權才有正當性基礎。另一方面,對於人民而言,執掌國家政策的人,包括中央與地方機關的行政首長與議員,只不過是居於受委託人、受任人的地位。現行的民主政治,原則上是以間接民主政治方式運作。 三、自決的意義內涵 自決的意義是說,自己決定自己的事務。此「自己」包括單一的個人自我,也包括團體的自我,而且團體的自我小從地方鄉鎮,中至省市,最大至整個國家皆是。個人決定自己的行為,處分自己的財產,團體的地方自治一直到全國人民決定全國性的事務,都是屬於自決的意義範圍內。有人把自決的意義侷限在國際法上的民族自決,並由此而否定一地方或一國之內的自決,可謂知其一而不知全部,知小而不知大。 在民主國家內,由人民直接以公民表決來決定公共事務,例如行使創制或複決權變更國土、國憲,並不會成立內亂罪。根據主權在民的原理,當議會的決議(例如所制定的憲法或其他法律)與人民以公民投票(創制、複決)所直接決定的事項衝突時,議會的決議不具有效力。 四、直接民主的實現 在一個現代國家內,透過和平民主制度的設計,經充分討論後,以公民投票制度,選擇國家的未來以及其他重要的事務。公民投票,不管以創制、複決或其他名義進行,它是民主政治最具體的實現,避免議會擅斷以確保「主權在民」的最重要方法。贊同民主政治,卻又反對公民投票的人,陷於自相矛盾的處境中;至於強烈抗拒,更是反民主的行為。
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