劉幸義 Shing-I LIU

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司法改革與民主政治的關聯性

司法改革與民主政治的關聯性 * 劉幸義 Shing-I LIU 中興大學 法律學系(現為台北大學 法學系)教授    壹、前言   貳、法官自治與政治勢力之關聯     一、廢除司法院     二、法院審級觀念與制度     三、法官職位的觀念與自治立法   參、違憲審查     一、司法權制衡立法與行政權     二、法令違憲之審查人     三、法官依「法」獨立審判     四、保障憲法上的基本權利與自由權     五、依功能觀點,而依非機關「大小」立法     六、實踐憲法生活化     七、法官能力與司法公信力   肆、法官的政黨屬性與裁判公正性   伍、法官的憲政知識與裁判正確性   陸、結論 * 本論文係於 1995 年 6 月 24 日在「邁向二十一世紀國家發展的大戰略」學術研討會(主辦單位:財團法人國家發展研究文教基金會、財團法人聲寶文教基金會,協辦單位:行政院經濟建設委員會)上所發表。經主辦單位趙秘書長永茂先生慨然應允,且由作者附加註解並稍加修飾文詞後,刊登於「月旦法學」雜誌 4 (1995.08.),第 89-97 頁。後另由主辦單位出版論文集,刊載於:國家發展大戰略,台北 1996,第 59-84 頁。 * 原「月旦法學」雜誌內之頁數以 (000-000) 方式標示,例如 (090 - -091) 表示該符號之前為第 90 頁,之後為第 91 頁。 (000 - - 089) 壹、前言   在一個現代民主國家內,法律是透過民主程序制定,也就是說,首先由人民所選出代表,再由這些民意代表依多數決制定法律。民意代表的立法必須符合正義、是非,且涉及意見不同時,取決於多數。固然「是非對錯」與「多數決」之間,並非具有對應關係,二者可能處於不一致的矛盾關係,但在一個民主國家意見分歧,又不得不做出決定時,只好採取多數決。   司法權是否可以,或必須類似立法機關透過民主程序運作?對此,關於不同的細節事項,例如法官的產生、法院內部的組織(法官自治)、法官評議(取決多數)等,會產生不同程度的爭議。另外,司法與民主政治發展的相互關係,例如司法審查、法官的憲政知識、參加政黨等,也是一個民主法治國家所必須思考與處理的問題。   長年來台灣司法的公信力不高,一般人對法院的裁判也持有一定程度的懷疑,因而司法改革為當務之急。司法改革所涉及事務層面廣泛(例如審判、偵查、司法行政、司法機關組織、法學教育、考試等),相關職權機關眾多(例如司法院、行政院、法務部、考試院、立法院、法學教育機關等),應修廢的法規包括憲法、法律、行政命令三層次,而且司法的積弊年代久遠且深,特別是希望掙脫台灣四十多年來強人獨裁政治下所設立的司法制度,更需要從事根本的改弦易轍,才有可能逐步邁向法治國家的司法狀況。   今天從事司法改革,固然依法治國家的原則進行,而法治國家目的在於保障人民基本權利與自由,此乃由民主政治推論而得。因而民主國家依人權思想,從事規劃設計各種制度,當然司法制度也不例外。本文由司法的角色、功能為思考出發點,找出與民主政治直接、間接相關的應改革事項,探討其應有的制度內涵。最終目的在於,由司法機關藉審判案件(作為中立第三人)與司法審查(制衡立法機關),達到建立法治國家與保障人民基本權利與自由的目的。 貳、法官自治與政治勢力之關聯 [01]   隨著「民主化」風潮,有人提出大學「校園民主化」的口號,進一步影響到法院,也有所謂法院內部「民主化」的要求聲浪。其實司法審判工作本身並無民主化的性質,法院行政事務嚴格講,本質上也沒有民主化的問題。正確的說,應該是有關法官自覺主體性、自主性的事項,亦即藉由法官自治,使法官能夠秉持是非良知、不受外來干涉、建立內在獨立性等問題。   近幾年來台灣社會各界逐漸瞭解,法官自治是攸關司法獨立的重要關鍵,尤其在法官與民間對自治呼聲漸高,而司法機關不是十分重視之際,更有加以討論的必要。法官自治並非為法官之故而設,其目的在於保障司法獨立、實現審判獨立,使法官能公正地審判,不受到任何外力(包括法官同事之間)直接與間接的干涉,最終達到保障人民權益的目的。   台灣四十多年來,基於強人獨裁統治之故,始終將司法當作政治工具,嚴重戕害司法與審判的獨立性 [02]。也因為政治力的介入,造成司法公信力低落。其中破壞審判獨立之重要因素是:以透過司法行政體系,藉由對法官之考績、升遷、獎懲等 (089 - - 090) 之決定權力,達到影響甚至控制法官之目的。故「法官自治」制度,其本身的存在價值,在於有助於司法體系內部行政事務的「民主化」與開明化,避免政治力藉司法行政干涉審判。在此就幾項基本觀念與大方向的制度構想提出探討,作為法官自治立法上的參考。 一、廢除司法院   影響司法公信力的原因眾多,其中政治勢力因素迄今一直存在。現今雖然司法院有心且努力地從事規劃司法改革,但基於國家機關職務分工之故,先天上難免有其侷限性。由司法院所研擬的司法改革通常只能及於該院職掌範圍內的事項,主要只是法院部分,至於檢察官、律師、法學教育就無法被一併做整體性的考量,因為檢察官隸屬法務部,其上為行政院、法學教育屬於大學與教育部的職掌、律師則為自由業,這些均非司法院職權所及,但卻為司法改革所不可欠缺的一環。   有關是否廢除司法院的問題,我們也難以期待司法院對自己的存廢提出檢討,更無法要求司法院提出廢院的主張。此外,廢院涉及修憲問題,已經超過該院的職權。關於權力分立之的司法權部分,憲法第 77 條規定:「司法院為國家最高司法機關,掌理民事、刑事、行政訴訟之審判,及公務員之懲戒」。由現狀觀察,司法院「扣除」其名義下之審判機關,只剩行政事務,如此一來,司法院只不過是「司法行政單位」,司法院長一職只是「司法行政事務長」而已。   綜觀四十多年來的情形,司法院院長向來由政治人物擔任,院長職位被作為「政治官位」加以運作,實際上是政治人物,而不是司法官。政治勢力可以透過司法行政的組織,由上往下控制、影響司法。如果以司法機關的審判職務來看,根本不需設立司法院,只要有各種與各級的法院存在,就足以履行審判職務,不需要司法院院長這個職位。司法本質上只有不同訴訟種類的「最終審級」,並無「最高」的司法機關。我們的傳統「中央集權」思想以及「需要有一位最高領袖領導的依賴心理」,並不契合現代法治國家的司法組織觀念,而且對於司法獨立與法官自治只有壞處而無好處,要破除這種危及司法獨立、不利法官自治的的舊思想與心理,更應該廢除司法院。 二、法院審級觀念與制度   要建立法官自治,應考慮的大前提有結構方面的(不同法院之間的關係),也有職位方面的(法官的昇遷)的問題。結構性的就是指最高法院、高等法院、地方法院其各分院之間的關係。現行法院組織體系,普通法院分為地方法院﹑高等法院與最高法院三級(法院組織法第 1 條)。由「地方」、「高等」、「最高」的用詞,很容易令人覺得這些法院之間有上下階級之別。其實法律上審級制度僅是對訴訟案件依序由不同的法官審判,基於法律安定性理由,以最後審級的裁判為確定裁判。更明確的說,不同法院之間可能有「審級」關係,但並無「行政級」的隸屬關係存在。「上級法院」的用語,依體系解釋與目的論解釋應只是指「審級」而已。   基於長久以來的錯誤觀念,表現在具體的法律制度,誤以為司法院與各級法院之間有隸屬關係。因此,有時也可以看到對於審判事務的事項,司法院以命令通告各級法院遵守,這種做法已經侵犯到審判獨立。有關司法行政事務方面,司法院或最高法院得發布法規命令,拘束憲法法院以外的其他法院,但不應直接指揮、支配其他法院。   另外,既曰法官自治,未來就應以審判單位為區分的各級法院、分院為範圍,就司法行政事務享有自治權。在觀念與用語方面,例如法院組織法第 110 條第 3 款「高等法院院長監督該法院及其分院與所屬地方法院及其分院。」應刪除「所屬」二字,應與同條第四款相同,改為「轄區內」。同樣情形,陳水扁版的法官自治法草案第 2 條以及台灣憲法草案 [03] 第 81 條、(090 - - 091) 第 84 條與第 89 條內的用語「最高法院暨其所屬各(級)法院」,應刪除「其所屬」三字,以免加深法院之間有「大小」、「高下」的誤導作用。 三、法官職位的觀念與自治立法   現行法院組織法上,法官設有等級之分。法院內依院長﹑庭長﹑法官分不同薦任、簡任及各種職等(法院組織法第 12 以下、第 34 條以下、第 50 條以下)。然而每位法官,無論獨任法官或合議庭法官,個別法官可能有不同的法律見解﹑證據評價,都是個別獨立審判,不受其他機關或其他法官干涉。因此,就職務功能而言,法官之間不應有上、下等級之別,不應有「昇遷」的觀念與制度,由地方法院調到高等法院或擔任院長也不應是高昇的現象。   法官自治的立法事項上,原本有多元的可能性,幾項大方向與觀念確定後,未來對於下列各項應加以考慮,並且依法治國家原則以及法律一般原則,對各項內容予以具體化:1.法官之權利與自治權:例如選舉權、申訴權、提案權以及其他事項的表決權。2.自治事項內容:例如人事調動、考績、獎懲、院長選舉與任命、申訴、事務分配以及其他法院行政事務等等。3.組織方面:例如法官自治會、人事審議委員會、申訴委員會、院長等,以及院長與各會議之間的權力關係。4.監督問題:自律與他律的設定(例如公職人員的參選與助選)、法官評鑑委員會或法官評議會的設立等 [04] 。目前已經有好幾個有關法官自治的版本,可供參考之用。至於法官自治制度應該單獨立法或包含於一個範圍更廣的法律之內,必須也就法院組織法、法官法草案一併加以考量,才能定案。[05] 參、違憲審查 一、司法權制衡立法與行政權   現代法治國家採權力分立,其中一權為司法權,包括審判權(以個別訴訟案件為客體的裁判權)與審法權(由司法機關審查法令之權,亦稱司法審查權、審查法律權)。廣義的司法權尚包含追訴權(由行政體系內的準司法機關─檢察官對犯罪嫌疑人的行為加以追究,向法院提起訴訟審判之職權)。   司法審查為權力制衡與憲法優位性下的產物,主要防止立法者濫用立法權,1.侵害國民的基本權利與自由,或2.使法律(制定法)成為政治工具。基於以前的德國納粹統治,以及台灣蔣氏父子的統治經驗得知,在沒有權力制衡的環境下,不法的行為與措施會假借制定法的形式出現,也就是說,內容違法且因而無效的制定法,並非不可想像的。 [06]   司法審查權具有雙重意義,其一,由司法機關審查行政機關的行為與行政命令是否合法,亦即在行政訴訟上,對行政命令的違法與違憲問題審查;此乃涉及司法制衡行政。對此,司法院解字第 4012 號(1948.06.15.)認為,與憲法或法律牴觸之命令,法院得逕認為無效,不予適用。其二,由司法機關審查立法機關所制定的法律本身是否合法。這也是一般所稱的違憲審查,由司法制衡立法。對此,則不像司法機關審查行政命令情形有司法院的統一解釋可資適用,其疑義與發展空間相對也增大。   依憲法第 1 條、第 2 條之規定,我國為民主共和憲政國。在維護民主政治方面,司法審查也扮演一定的功能。民主政治為憲法所揭示的基本國體,在保護此國家之法律基本體制方面,針對行使武力破壞民主政治的行為,有刑法第 100 條加以制裁。另一方面,立法機關或行政機關制定違反民主政治的法規時,司法機關也可藉司法審查予以救濟、更正。 二、法令違憲之審查人   司法審查權制度為法治國家內的一項重要法律制度,除了審查行政機關的命令之外,主要是針對立法院違憲的立法而設。目前大多數人的見解,認為只有司法院大法官會議才有 (091 - - 092) 審查法律違憲的職權,其他的一般法院只能向大法官會議提出聲請釋憲。例如司法院大法官審理案件法第 5 條第 2 項:「最高法院或行政法院就其受理之案件,對所適用之法律或命令,確信有牴觸憲法之疑義時,得以裁定停止訴訟程序,聲請大法官解釋」。此規定內容,只有明列最高法院與行政法院得聲請大法官會議解釋,再加上一般認為有白紙黑字條文明文直接寫出來才算「有」的觀念,可能「推論」出二個結論:第一,只有司法院大法官會議才有職權「解釋」憲法。第二,法院當中只有最高法院與行政法院有權向大法官會議提出聲請釋憲。   類似情形也存在於台灣憲法草案,該草案第 86 條第 3 項規定:「法官對其審理之個案適用法令遇有憲法疑義時,應先停止審判,聲請違憲審查。」依此規定,在聲請人方面顯然比司法院大法官審理案件法更為廣泛,任何法官都可以提出聲請。然而針對司法院大法官審理案件法與台灣憲法草案的規定,個人所主張的最大不同點在於審查人方面,任何法官個人,只要他認為審判所應適用的法律條文涉及違憲時,他都可以審查,並非必須且只能向大法官會議(或憲法法院)提出釋憲的聲請。具體言之,法官對其審理之個案適用法令應從事違憲審查:1.若法官確信該法條違憲時,不適用該法條。2.若法官確信該法條合憲時,應適用該法條。3.若法官自己不確定,但認為有違憲疑義時,應先停止審判,聲請憲法法院做違憲審查。 [07] 三、法官依「法」獨立審判   一個現代的法治國家,要求立法者制定法律時,必須受憲法與超實證法律原則拘束。超實證法律原則,主要是指先於國家而存在的基本權利與自由權。司法審查權就是要監督立法者,不能制定惡法、劣法,以確保人民的基本權利與自由。以前的極端法律實證論,特別是在十九世紀以來,在法律上造成一可能性,使處於不法制度下的法官,成為獨裁者及其不法制度的工具,因為他們認為「法律就是法律」、「惡法亦法」,因而負有義務適用不法之法。   法治國家要求法官要依法審判,依「法」的意義內涵,沒有任何理由可以排除應包括憲法在內。如前所述,司法審查制度除了權力制衡、憲法優位性的考慮之外,同樣重要的立法理由就是,法治國家內擔保裁判與審查程序的問題,其最終目的在於保障人民的自由與權利。如果法律上強迫法官「必須」依照違憲的法律從事審判工作,則與法治國家的目的背道而馳。司法審查制度的不同設定情形,會影響人民在憲法上的權利是否能適當的且充分的受到保障。如果我們要使法官成為實踐正義的人,在法律制度上,就不能使他必須受違憲的法律、「不法之法」所拘束。   在此也可舉一個刑法上的例子作比較說明,刑法第 21 條第 2 項規定:「依所屬上級公務員命令之職務上行為,不罰。但明知命令違法者,不在此限。」一般公務員明知命令違法時,不可以遵守該違法的命令,否則自己會成為犯罪人。如果法官能夠明白此條文的意義與道理,對更嚴重的情形,例如法律本身違法(違憲)時,卻不知司法審查,而仍宣稱依「法」審判。這種情形,可以稱之為「知小不知大」。 四、保障憲法上的基本權利與自由權   人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利,遭受不法侵害,提起訴訟,法院所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者,依司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 2 款規定,必須等到確定終局裁判後,訴訟當事人才能夠向大法官會議提出聲請解釋。如此的規定固然有保障,但並非良好的保障制度,法令涉及違憲時,至少應該在審判過程中就及時釋憲,而且事實上也可以做得到,不必等到確定終局判決後,使權利長時間處於可能的不法侵害狀態後,才能夠救濟。   在法院向大法官會議聲請釋 (092 - - 093) 憲方面,依司法院大法官審理案件法第 5 條第 2 項規定,只有最高法院與行政法院可以提出,且必須「確信」其所適用之法律或命令,有牴觸憲法之疑義時,才「得」以裁定停止訴訟程序,聲請大法官解釋。此項規定並不合理、正確,因為若唯有大法官會議才能釋憲,則最高法院或行政法院既然「確信」所適用之法律或命令有牴觸憲法之疑義,「應」聲請大法官會議解釋,而非「得」聲請。因為法官確信法令違憲,「得」聲請釋憲,意謂他也可以不提出聲請,表示法官可以依據違憲的法令從事審判,這顯然與司法目的、法治國家保障人民基本權利與自由的目的不符合。   另一個含混不清的情況是,若最高法院與行政法院均得自己從事釋憲時,「得」表示可自己從事釋憲,也可以向大法官會議提出聲請釋憲。此種解釋固然與作者的意見相符合,但綜觀現行法律以及實務運作情形,卻又不是這麼一回事。 五、依功能觀點,而非依機關「大小」立法   司法審查的客體有二:法律與行政命令。關於行政命令,司法院解字第 4012號(1948.06.15.)認為,「與憲法或法律牴觸之命令,法院得逕認為無效,不予適用。」承認一般法院對行政命令有違憲審查權,並且可以直接廢棄違憲的行政命令而不適用。至於一般法院對立法院所制定的法律是否有司法審查權,則司法院解釋付之闕如。大多數的法律與政治學者採否定的見解,認為現行制度上唯有大法官會議才有此職權。但對於為何設定如此制度的理由,通常說不出所以然。對此,應以司法審查的性質、功能為思考出發點,而非以機關「高低或大小」為區分基準。 [08]   司法審查係由司法機關制衡立法與行政機關,審查客體為後二者機關所創設之法規。法律與行政命令二者在位階上有「高低」之分,乃基於處理競合情形而設,並非立法機關高於行政機關。因為一個現代法治國家採權力分立,不同權力機關之間只有功能不同之區分,而無職權上高下之別。至於立法機關有民意基礎,行政機關(除政務官外)沒有民意基礎,因而其所創設的規則基礎比行政機關「強」的見解,也不正確。因為機關間的制衡與民意基礎無關,否則司法機關無任何民意基礎,根本不能審查立法機關與政務官所制定的規則。   就審查法令違憲的結果而言,如果在各級法院就開始公開討論、審理,尚有爭議時,最後再由大法官會議做最終的、決定性的論斷,此種制度的釋憲錯誤或不當風險顯然比現行制度低,因為現行實際上運行的制度是由司法院大法官會議「一審」終結,而且通常只是關起門來作書面審理。 六、實踐憲法生活化   司法審查由一般基層法院做起,有其功能與重要性,例如推廣、普及民主憲政知識,使民主憲政知識一般生活化。至於有認為憲法「地位崇高」,不可「輕言任意」下結論,以免影響法律安定性。然而事實上剛好相反,憲法因為位階最高,因而內容最抽象、最模糊,在全部法律當中,最需要具體化。具體化的工作,除了由立法院制定更明確的法律之外,就是透過司法機關審判的解釋,落實憲法保障人民基本權利與自由的目的。民主國家內愈重要的事項愈應「廣開言路」討論、處理,而不是反過來,只有一個機關能夠解釋。 七、法官能力與司法公信力   反對一般法院有司法審查權的理由之一,在於質疑法官的知識能力是否能夠勝任此一工作。此一質疑的提出,本身即是不當,因為討論思考時,應該區分「司法審查權」與「司法審查能力」二不同情形。以質疑法官的能力作為否定司法審查權,本質上為一錯誤的論證,因為有無職權與能力狀況是二件不同的事物。假若以法官的法律知識質疑是否適合從 (093 - - 094) 事司法審查,則此質疑應是全面性的,不只是憲法知識,其他法律知識也會有相同情形,則其解決之道在於法學教育與實務經驗方面的問題。   憲法位階最高,並不表示它是最艱深的,如果我們從憲法條文內容來看,可能剛好得到相反的結論,愈具宣示性的條文,其內容愈簡單且愈有共識。憲法相對於其他法律,例如民法、刑法、行政法、各種訴訟法等,並沒有比較高深,非睿智者不得其門而入的情形。這些不同的法律領域之間的主要差異,在於處理不同性質的事務,例如公權力關係或私權利關係,或程序規則等。   由法官從事司法審查,若認為法律違憲,他是否能直接宣告該法律違憲無效,而加以不適用?除了最大的疑慮在於法官的能力是否足以勝任之外,對訴訟當事人是否會造成損害,也是一項重要的考慮點。以台灣的法學教育、知識現況,這些質疑並非無的放矢。針對這些疑慮未來應思考其解決之道,分階段逐步實施司法審查,最後也由一般法院從事司法審查,宣告違憲的法律無效,即時且確切的保障人民權益。   也有人擔心,一般法院的法官都可以釋憲,針對法令從事違憲審查,則法官的難免會意見分歧,因而影響人民對司法的公信力 [09] 。對同一條憲法有不同的解釋,或審查法令是否違憲時,有不同結論此種情形的確可能發生。但這並不足以作為反對一般法院法官從事司法審查的理由。法律見解不同的現象,在解釋其他民、刑、行政法律時,也同樣會發生。一般法官也從事司法審查工作時,若訴訟當事人在某一特定案件,真的「運氣」不好,碰到能力不好的法官,其解決途徑應是依訴訟審級提起上訴,仍有違憲爭議時,最後再由大法官會議釋憲,而不是一開始就全盤否定一般法院的法官應(或能)從事司法審查工作。 肆、法官的政黨屬性與裁判公正性   關於司法獨立的制度,探討已久。為保持法官的立場超然,不受政治勢力支配與影響,憲法第 80 條特別揭示:「法官須超出黨派以外,依據法律獨立審判,不受任何干涉。」另外,司法院組織法第 5 條第一項也有同樣的宣示性規定:「大法官須超出黨派以外,獨立行使職權,不受任何干涉。」針對台灣的歷史與現時環境,除了既有的保障司法獨立制度外,比較重要且應該入憲的是法官自治與(限制或)禁止參加政黨二項。其中法官參政對於司法公信力的負面影響,不言可喻。   司法獨立最主要的是,排除政治勢力對司法的干涉與影響。前述的法官自治某程度上可以排除政治勢力介入司法機關與干涉審判,但尚不充足。在此考慮下,有人主張法官必須退出政黨,也有人認為法官可以入黨,但不可以參加政黨活動。此二種不同主張的最後目的相同,都是在於使法官不受政黨指揮支配與影響。   主張法官可以加入政黨,但不得參加政黨活動的說法,其理由有認為無黨籍的黨友不見得比參加政黨的法官好,關鍵在於「人」的因素。此種論點似是而非,因為制度層面的一般性考慮與個案的特殊性考慮是不同的。以「不見得」等未定的論說,無論作為支持或反對的理由,二者都是錯誤的。因為在方法論上,不能以尚未定論的事物作為論斷的根據,「以疑決疑,決必不當。夫苟不當,安能無過乎?」[10] 再者,任何人為的制度,其設定與執行都涉及人的因素,若以人的因素為理由,而排斥某一制度,顯然是沒有切合爭論主題,此種爭辯經常是徒勞無功的。   我們相信任何時代難免有些法官即使退出政黨,也會在審判時揣摩領袖意思或政黨黨意,德國希特勒時代、台灣蔣家時代都是典型的例子。然而肯定的是,不能以此作為理由說,法官「不必」退出政黨。在今天基於法官的職務特性與保障,一般而言,我們對法官的人品、素質等各種要求固然高於行政人員。但此種提高標準也有其界限。如果法官一旦有政黨屬性,之後再要求或期待 (094 - - 095) 法官不偏頗政黨,此種無拘束力的純道德要求,過於「崇高」,不符合法律制度以一般中等人為標準的特質。早在戰國時代韓非子即言:「聖人治國,不恃人之為吾善也,而用其不得為非也,…故不務德而務法。」 [11] 德國法學家考夫曼教授 Arthur Kaufmann 也認為「法律的任務,不在於使人成為聖賢,而是在於防止人成為惡魔。」 [12]   法官可以加入政黨,卻又不准參與政黨活動,如果真的做到不參與活動的目標,此種入黨除了計算黨齡用途之外,對於政治活動是毫無意義的;如果做不到,則只是掛羊頭賣狗肉,欺騙國民而已。例如歷年來的政治選舉,現職法官由政黨提名、輔選,參加政治上的選舉,有些法官以「法無明文禁止」為理由,但即使它是一項表象的「理由」,絕非是正當的理由。更何況現職法官若平時不從事政治關係活動,很難想像如何會被提名;至於被提名後,更需要從事政治活動,才有可能得到政強力的輔選以及有當選的希望。因此,與其允許法官加入政黨而禁止參加政治活動,倒不如正本清源地禁止法官加入任何政治團體,更能達到司法獨立的目標。   社會上的各種利益誘因固然相當多,基於法官裁判各種爭端的職務特性,我們對於法官也有較高的期待,對於訴訟案件,希望他是一位公正的第三人;民主政治為法定的憲政體制,法官不但不能結黨營私損害司法公正性,更應該作為政治中立者,以捍衛民主體制 [13] 。司法是社會正義的最後一道防線,法官排除政治利益與官位的誘惑,更是司法獨立的一道內在防線。以台灣憲法草案為例,第 86 條第 1 項即明定:「法官不得參加政黨。」應屬一項正確的規定。 伍、法官的憲政知識與裁判正確性   我們經常聽到「政治歸政治、法律歸法律」的口號,此句話的正確意涵,是指政治勢力不能干涉司法審判。然而有時不幸地被誤解為,司法與政治無關,或法官不需具備政治知識。曾有法官居然面對大眾傳播媒體,以不看報紙、不知社會大事為標榜,表示是自己是中立的。其實一個好的法官不可能「脫離」社會而獨立,這也正是自由法運動、社會法學、現實法學所強調的。法官也必須具備政治知識,特別是憲政方面的知識,這是作為解釋憲法、法律所必須具備的基本背景知識。尤其從事合憲解釋時,不具備憲政知識,根本無從做起,難免會影響裁判的正確性。   法官需具備憲政知識,需要瞭解政治,這並不表示他可以從事政治活動,或依個人的政治觀、意識形態下裁判,而是要有知識能力保護民主、法治。我們知道,白紙黑字的法律是由立法院的政治力量所決定,當政治力量扭曲法律時,法官必須要有能力審查法律是否違憲。政治、法律、司法公信力是環環相扣的,分割觀察只是得到部分的影像,而非全貌。   如果我們要建立司法公信力,除了制定法律時考慮良好的司法制度外,教育的因素、人的因素也不可忽視。例如我們不難發現,大學法律教育中「專題討論」課程特別薄弱,任課教師並不是真正設定專題,從事學術研究報告,而是由學生輪流翻譯一本外文書,或散亂無體系地由學生各自決定題目提出自己的報告,甚至只是由教師做重點複習,以利於考試。另外,大學也有所謂的「名師」,事實上並不是建立在專業知識上,而是因考試命題而成為「名師」,學生想要考上研究所或司法官,必須不分對錯死背其見解,才能得到高分。如此教出來的學生,通常欠缺獨立思考的判斷能力,想期待他們成為良好的司法官,只不過是緣木求魚。   法官的法學知識是否正確,影響民主政治運作的典型例子之一,就是賄選問題。台灣長期以來賄選相當普遍,被認為嚴重地破壞民主政治的正常運作。綜觀言之,賄選盛行的原因是多方面的,立法、司法、行政機關三方面的功能,或證據的取得,或政黨的影響等等,都是主要的因素。就法律而 (095 - - 096) 言,實際上我們已經有為數眾多且處罰相當重的妨害投票、選舉的犯罪規定 [14] 。就司法而言,法官除了審判要獨立、公正之外,解釋法律也必須正確。法官解釋妨害投票罪時,如果把民意機關首長或主席團的選舉排除在外,不但令人感到錯愕,更會直接「鼓勵」議員買票與賣票,惡化整體的政治環境。 陸、結論   我們期待司法改革的具體共識能夠儘快建立,司法機關內外同時進行。有些制度性的問題不是司法院自己就能做決定,例如有關職權範圍、組織、訴訟程序等方面,需要立法院的立法;如果涉及到不同公權力之間的關係,則會進入憲法層次。司法改革最需要司法機關內部的自覺與自律,但若涉及政策大方向或國家機關間的調整問題,就避開不了政治。在政治方面,只有個別的政治人物發表司法改革意見,或就個別事項提出質詢,仍然是不足的,政黨應該思考司法改革政策,並積極推動,不能只站在旁邊樂觀其成,這方面仍有待政黨與選民共同努力。在此先提出幾項建議,以供修憲與修法之參考: 一、法官自治事項尚待形成共識。建立「審判獨立」與「法院行政自治」(法官自   治)後,不再需有一個跨越各種法院之上(或之外的)行政機關,故應廢除   司法院,以確實建立完整的自治制度。 二、發揮權力制衡,建立適當的司法審查制度。司法審查人除司法院大法官會議   (或憲法法院)之外,尚應包括各級法院的法官且應入憲,其優點在於明確、   減少爭議、消除法官的疑慮。至於如何做,也非全然是相對論的問題,其間   也有對錯與適當與否的問題,可以考慮現狀的實現可能性,以漸進的方式達   成。   在第一階段明定所有法官均得聲請釋憲:   「法官對其審理之個案應適用之法令,是否違憲有疑義時,應先停止審判,   聲請大法官會議(或憲法法院)審查。」   立法技術上也可更明確地修定訴訟程序法規,以配合司法審查權之運作。例   如增定:   (一)刑事訴訟法第二九四之一條:      「犯罪所應適用之法律有違憲之疑,聲請大法官會議(或憲法法院)      解釋者,應於該解釋公布前停止審判。」   (二)民事訴訟法第一八一之一條:      「訴訟所應適用之法律有違憲之疑,聲請大法官會議(或憲法法院)      解釋者,在該解釋公布前當然停止。」   俟法學教育更進步,法官素質更提高之後,直接賦予一般法院法官廢棄違憲   法律之權,此際可明定:     「法官對其審理之個案應適用之法令,認為與憲法牴觸者,逕認為無效,     不予適用。若法令是否違憲有疑義時,應先停止審判,聲請大法官會議     (或憲法法院)審查。」 三、修憲明定:「法官不得參加政黨」,以確保審判不受政治勢力影響。 [01] 參見 劉幸義 政治對司法之影響,載於:民間國建會特輯(2)──司法改革,台北 1990 年,第 105 頁至第 127 頁。 [02] 司法受政治勢力干涉或為政治勢力效勞,向來為人所詬病。「政治司法」意指,為達到特定政治目的,而具有司法形式的訴訟程序。對於政治司法的批判,參見 Denninger, E.C. 編 自由民主的基本秩序 (Freiheitliche demokratische Grundordnung, Frankfurt a,M, 1977) 第二冊,第八章 政治刑法與政治司法 (Politisches Strafrecht und politische Justiz),第 763 頁以下。 (096 - - 097) [03] 台灣憲法草案係由民間團體「人民制憲會議」於 1991 年 8 月 26 日通過。於 1994 年 6 月 25 日通過修正案。 [04] 有關監督的問題與技術相當多,尚有彈劾、職務監督、懲戒程序等方面的事項,參見 Baur, F., 司法監督與法官的獨立性 (Justizaufsicht und richterliche Unabhängigkeit) Tübingen 1954. [05] 在法院內部方面,法官是否以及如何抗拒法院行政(一稱「司法行政」)的影響,關係到是否能實現審判獨立的最終目的。因而法官自治當中,對於法官職位的取得與昇遷,需要有「法官選拔委員會」(Richterwahlausschuss),以符合民主的程序運作。參見 Wassermann, R. 政治法官 (Der politische Richter) München 1972, 第 96 頁以下。 [06] 德國希特勒 Hitler 就是典型的例子,首先希特勒在 1933 年藉「保護國民與國家命令」無期限地停止政治上重要的基本權利,同年 3 月 23 日通過「授權法」,其全稱為「除去國民與國家緊急狀況法」,授與希特勒近乎毫無限制的立法權。同年 3 月 31 日「劃一革新法」調整整個國家與各邦的領導,1934 年 1 月 30 日「重建法」把各邦降為國家的行政區域且完全除去聯邦制度。另外,在台灣的臨時條款也是典型的例子,允許總統可無期間限制的繼續連任,授權總統幾乎無限制的宣布戒嚴權與緊急處分權,更進一步得由總統設置動員戡亂機構、調整中央行政人事機構組織。參見 劉幸義 由法治原則論動員戡亂法規的合法性,載於:中國比較法學會「學報」第十一輯,1990 年 9 月,第 29 頁至第 62 頁。 [07] 參見 劉幸義 枉法裁判之理論與難題,台北 1989年,第 70 頁以下。 [08] 類似情形也存在於國會與地方議員之言論表決免責權問題;參見 司法院大法官會議 1980 年釋字第 165 號解釋,對於中央與地方議會賦予不同範圍的言論免責權。 [09] 公信力不只是在司法領域扮演重要角色,它事實上是整個民主政治的基石之一,我們可以說,信任感屬於民主政治的本罪要素。參見 Benda, E., 危機中的法治國家──民主秩序的權威與可信性 (Der Rechtsstaat in der Krise. Autorität und Glaubwürdigkeit der demokratischen Ordnung), Stuttgart 1972, 第 184頁以下。 [10] 見 荀子 解蔽篇。 [11] 韓非子 顯學篇。 [12] Kaufmann, Arthur, 變遷中的法律哲學 (Rechtsphilosophie im Wandel), Frankfurt a.M. 1972, 第 152, 237頁。 [13] 司法被扭曲,政治勢力並非唯一的因素,如果法官欠缺民主國家內對人的價值等方面認知,例如基於種族仇視、宗教偏見、喪失人性等因素,所下的裁判可能也會因而不正確。參見 Schneider, E., 法律與法典─法律人的世界 (Recht und Gesetz - die Welt der Juristen), München 1971, 第 126 頁以下。 [14] 參見 劉幸義 選舉違法與犯罪的「終極」根源,載於:自立早報,1994 年12 月 2 日,第五版;劉幸義 賄選犯罪的催化劑──「一票制」與行政不中立,載於:自立早報,1994 年 12 月 30 日,第五版。
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